Правовые основы и правоприменительная практика местного самоуправления в РФ

Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.

Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко – и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35% муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют (в Дальневосточном федеральном округе такова ситуация более чем в 3% муниципальных образований).

Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. Парадоксально, но предусмотренный Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается. По данным Министерства финансов, в 1999 г. общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов (обязательств, принятых федеральными законами и переданных на исполнение региональным и местным властям) составлял 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов – 170%. Сегодня сумма федеральных мандатов составляет, по некоторым оценкам, около 1,5 триллионов рублей в год с явной тенденцией к возрастанию год от года – при том, что источники ресурсов, необходимых для выполнения этих обязательств, либо недостаточны, либо вовсе не определены. Такая ситуация является источником серьезных политических рисков, поскольку провоцирует рост массового недовольства и социальной напряженности.

Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.