Газоснабжение как объект гражданско-правового регулирования

Вопреки часто встречающемуся мнению о практически полном отсутствии отраслевой нормативно-правовой базы, она достаточно обширна и несколько стихийна. Упомянутое мнение в основном сложилось потому, что отраслевые специалисты, как правило, оперируют лишь несколькими основополагающими документами, а юристы, как правило, «редко работают в этом поле по общим вопросам нормотворчества».

Всю нормативно-правовую базу, в той или иной мере затрагивающую и регулирующую отношения в сфере газовой отрасли, удобно рассматривать с учетом следующей классификации:

по характеру (особенностям) взаимоотношений участников регулируемых правоотношений;

по предмету (цели) регулирования;

по содержанию правовых норм (направлениям регулирования);

по юридическому статусу нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения.

В зависимости от характера (особенностей) взаимоотношений участников регулируемых правоотношений все нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в газовой отрасли, можно разделить на акты, регулирующие горизонтальные отношения в отрасли, и акты, направленные на урегулирование вертикальных отношений. Горизонтальные отношения в газовой отрасли существуют между равноправными участниками процесса газоснабжения (рынка газа), к которым относятся производители газа, поставщики газа, организации, оказывающие услуги по транспортировке и распределению газа, потребители газа. На регулирование таких отношений направлены нормативно-правовые акты, устанавливающие условия «входа» на рынок и «правила поведения» на нем участников рынка газа (процесса газоснабжения): доступ к газотранспортной системе и местным газораспределительным сетям, ценообразование, лимиты и расчеты за газ, сертификация газа, требования к промышленной безопасности, нетарифное регулирование внешнеэкономической деятельности.

Вертикальные отношения в газовой отрасли существуют между участниками рынка (хозяйствующими субъектами) и государственными органами, осуществляющими функции управления и регулирования. Нормативно-правовыми актами, регулирующими такие отношения, являются законы и прочие нормативные правовые акты, действующие в сферах управления государственной собственностью, регулирования недропользования, налогообложения, ценового (тарифного) регулирования, регулирования поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), регулирования внешнеэкономической деятельности в газовой отрасли, лицензирования видов деятельности. Следует отметить, что нормативно-правовые акты, регулирующие только горизонтальные или только вертикальные отношения в газовой отрасли, практически отсутствуют. Большинство актов содержат в себе нормы регулирующие оба типа взаимоотношений. Например, «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» регулирует горизонтальные взаимоотношения между независимыми организациями и ОАО «Газпром» в сфере транспортировки газа по магистральным газопроводам, и одновременно вертикальные взаимоотношения представляющей федеральные органы исполнительной власти Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов, независимых организаций и ОАО «Газпром». Как правило, акты направленные на регулирование вертикальных отношений, создают правовую среду для участников горизонтальных отношений. Например, Закон «О недрах», устанавливая правила взаимоотношений государственных органов и хозяйствующих субъектов в сфере недропользования, тем самым фактически формирует взаимоотношения участников рынка газа в сфере газодобычи.

По предмету (цели) регулирования нормативно-правовую базу, регулирующую отношения в газовой отрасли можно разделить на 3 основных блока:

1) нормативно-правовые акты (нормы) общего характера, которые не имеют в качестве предмета (цели) регулирования отношения только в газовой отрасли или в других инфраструктурных отраслях, а формируют общеэкономическую и общехозяйственную правовую среду, устанавливая в ней правила поведения для любых хозяйствующих субъектов;

2) нормативно-правовые акты (нормы), регулирующие деятельность в сферах, имеющих стратегическое или социально-экономическое значение для государства. Такими сферами регулирования, непосредственно затрагивающими отношения в газовой отрасли, являются: регулирование естественных монополий; регулирование использования природных ресурсов (в первую очередь, недр), включая налоговое регулирование в данной сфере; установление особенностей приватизации и управления для отдельных предприятий и акционерных обществ, имеющих стратегическое значение для государства; введение особого порядка обеспечения некоторых объектов топливно-энергетическими ресурсами (в т.ч. природным газом), а также особого порядка прекращения или ограничения их подачи для отдельных категорий потребителей; регулирование цен на отдельные виды товаров и услуг. Для удобства обозначения и в силу отсутствия общепринятой терминологии, данный блок нормативно-правовой базы будем называть сферой регулирования ресурсообеспечивающих отраслей;